Onzekerheden met mogelijke impact op het begrotingssaldo

Met de term ‘realisatiekracht’ wordt binnen de provincie Zuid-Holland bedoeld de mate waarin de organisatie in staat is om de lasten in de begroting te realiseren. Net als bij veel publieke organisaties is ook bij de provincie Zuid-Holland al jarenlang een onderbesteding van de gerealiseerde lasten ten opzichte van de bedragen in de begroting zichtbaar .
De ontwikkeling van de omvang van het lastenniveau qua (bijgestelde) begroting en realisatie kent een terugkerend patroon, dat wordt aangeduid als ‘de zaagtand’. In onderstaand figuur is dit in beeld gebracht.

Het patroon is als volgt: de begrote lasten in de primaire begroting vormen het beginpunt. Vervolgens wordt dit lastenniveau opgehoogd in de voorjaarsnota in verband met nieuwe of aangescherpte ambities. In de najaarsnota vindt vervolgens een (beperkte) bijstelling op dit lastenniveau plaats op basis van de planning. Meestal is dit een verlaging van het lastenniveau waarbij een deel van de lasten naar volgende jaren worden doorgeschoven. Bij de jaarrekening blijkt vervolgens dat de realisatie lager is dan wat in de bijgestelde begroting bij najaarsnota was opgenomen.

De afgelopen twee jaar zien we echter dat het ambitieniveau bij de najaarsnota (in €) hoger is dan bij de voorjaarsnota is vastgesteld. De jaarrekening laat doorgaans zien dat we te ambitieus en optimistisch ramen, wat leidt tot een positief rekeningresultaat. Het patroon in bovenstaand figuur noemen we de zaagtand.

We zien dat de afgelopen coalitieperiode de ambities bestuurlijk en vanuit PS zijn gestegen. Ter illustratie: de Begroting 2023 is € 159 mln hoger dan de Begroting 2019. Tegelijk zien we dat het werkelijk uitgegeven bedrag in de jaarrekening meestijgt, maar wel minder hard. Als deze trend doorzet zal bij een groei van de begroting de realisatie in absolute termen steeds verder achterblijven. De tanden van de zaag worden dan steeds scherper.

Bij verhoging van de ambities en van de realisatiekracht is het daarom belangrijk om te kijken of partners in het veld mee kunnen bewegen in deze versnelling, de eigen organisatie in staat is de groei op te vangen (rekening houdend met de krapte op de arbeidsmarkt) en of beleid en regelgeving voldoende voorbereid zijn (advies accountant in de Commissie voor Onderzoek van de Rekening (COR), november 2022). Beleid, financiën en uitvoering moeten dus op elkaar afgestemd zijn en blijven.

Om de ambities in de begroting te realiseren is arbeidscapaciteit nodig. Door krapte op de arbeidsmarkt is het moeilijker om alle vacatures tijdig te vullen. Dat kan deels ondervangen worden door tijdelijk van extern personeel gebruik te maken.

In 2022 kwam een einde aan de jarenlange lage rente. Daarna is het rentetarief voor 30-jarige lineaire leningen voor decentrale overheden gestegen van 0,7% naar een rentepercentage tussen de 3 en 3,5% in de eerste maanden van 2023. In de meerjarenbegroting 2023 hanteerden we een gemiddeld rentepercentage van 2,5% voor nieuw aan te trekken leningen voor het jaar 2023 met een gemiddelde stijging van 0,5% in de jaren daarna tot maximaal 4,0% .

De Europese Centrale Bank (ECB) heeft in korte tijd de beleidsrente aanzienlijk verhoogd door de sterk stijgende inflatie. De werkelijke rente bedraagt momenteel aanzienlijk meer dan het begrote rentepercentage, maar we verwachten dat de langlopende rente op de (middel)lange termijn weer gaat dalen. In deze Kadernota is het verwachte rentetarief voor 2023 verhoogd naar 3,5% met een lichte daling in de jaren daarna tot een tarief van 3%.
Deze ontwikkeling heeft een positief effect op de begrote rentelasten. Door de stijging van de rente op de korte termijn ontvangen we extra rentebaten. In 2023 hebben we een liquiditeitsoverschot door de onderuitputting in de jaarrekening 2022 en de reeds aangetrokken geldleningen uit 2020 die zijn/worden gestort in 2022 en 2023. Op de (middel)lange termijn dalen de rentelasten ten opzichte van de raming in de Begroting 2023.

Momenteel verwachten we dat de ECB de rente in 2023 verder zal verhogen, maar waarschijnlijk in een lager tempo dan de afgelopen periode. Afhankelijk van de inflatie en de inflatieverwachtingen kan de ECB tegen het einde van het jaar alweer van koers veranderen en de rente geleidelijk gaan verlagen. De onzekerheid over de ontwikkeling van de inflatie zorgt voor een onzekerheid voor de ontwikkeling van de rente op de (middel)lange termijn.

Onderstaande grafiek toont de werkelijke ontwikkeling van de rente van langlopende lineaire leningen vanaf 1 januari 2019 tot begin mei 2023.

In de achterliggende twee jaren zijn de prijzen sterk gestegen. Hier zijn diverse oorzaken voor, waarbij eerst het coronavirus (2021) een grote invloed heeft gehad en daarna het uitbreken van de oorlog in Oekraïne (2022). In de Najaarsnota 2022 en Begroting 2023 is al meerjarig rekening gehouden met hogere indexcijfers op basis van onafhankelijke indexen. Bij de Voorjaarsnota 2023 en Kadernota 2024 is echter geconstateerd dat de werkelijke indexcijfers over het jaar 2022 enkele procentpunten hoger waren dan eerder geraamd. Dit betreft met name concessies voor het openbaar vervoer en de kosten voor beheer en onderhoud (grond-, weg- en waterbouw). Zolang de prijzen niet dalen, heeft die hogere index over het achterliggende jaar een structureel nadelig effect. De prijzen blijven dan immers op een hoger niveau liggen, waardoor er voor hetzelfde geld (budget) minder ingekocht kan worden.

In deze kadernota is, op basis van de recent gepubliceerde cijfers, rekening gehouden met de laatst bekende meerjarige indexen. Een nadere toelichting daarop is te vinden in het onderdeel Grondslagen .

Ter illustratie van de sterke stijging van de prijzen in de achterliggende periode is in onderstaande grafieken de ontwikkeling getoond van de consumentenprijsindex (CPI) en het indexcijfer voor de grond-, weg- en waterbouwsector (GWW).